Abstrak
Bahasa Indonesia: Dalam R (Finch) v Surrey County Council , Mahkamah Agung memutuskan dengan mayoritas 3:2 bahwa keputusan Surrey County Council untuk memberikan izin perencanaan untuk proyek ekstraksi minyak mentah lepas pantai adalah melanggar hukum. Penilaian lingkungan yang menyertai permohonan izin perencanaan – penilaian yang diwajibkan secara hukum atas ‘dampak langsung dan tidak langsung’ dari suatu proyek terhadap lingkungan – tidak mempertimbangkan emisi gas rumah kaca yang akan timbul dari pembakaran minyak yang diekstraksi yang tak terelakkan. Catatan ini menganalisis alasan hukum dalam kasus tersebut dan menyatakan bahwa keputusan Mahkamah Agung tidak memberikan cerita yang rapi atau sederhana tentang adjudikasi perubahan iklim. Sengketa tersebut bukanlah kasus yang mudah diselesaikan secara hukum dan memerlukan keterlibatan yang mendalam dan terperinci dengan kerangka legislatif, hukum administrasi, dan realitas faktual dari masalah perubahan iklim. Terlibat dengan kompleksitas hukum ini sangat penting untuk setiap argumen tentang peran pengadilan yang tepat dalam menanggapi perubahan iklim.

PERKENALAN
R (Finch) v Surrey County Council 1 ( Finch ) adalah kasus tentang ekstraksi minyak mentah di daratan dan hukum penilaian dampak lingkungan (EIA). Sengketa tersebut menyangkut apakah penilaian lingkungan dari proyek ekstraksi minyak mentah di Horse Hill, Surrey, seharusnya mencakup penilaian dampak iklim dari emisi pembakaran yang akan dihasilkan dari minyak yang diekstraksi. 2 Ekstraksi minyak mentah adalah proyek dengan ‘kemungkinan dampak signifikan’ 3 pada lingkungan dan tunduk pada penilaian berdasarkan Peraturan Perencanaan Kota dan Daerah (Penilaian Dampak Lingkungan) 2017. 4 Peraturan tersebut terus ditafsirkan sesuai dengan Arahan Penilaian Dampak Lingkungan UE (Arahan EIA) pasca-Brexit. Pasal 3(1) dari Arahan tersebut menetapkan bahwa penilaian lingkungan harus ‘mengidentifikasi, menjelaskan, dan menilai’ ‘dampak langsung dan tidak langsung’ dari suatu proyek terhadap iklim. 5 Penilaian yang disampaikan oleh pengembang kepada Dewan Daerah Surrey secara eksplisit ‘dibatasi pada pelepasan langsung gas rumah kaca dari dalam batas lokasi sumur’ 6 dan tidak mempertimbangkan emisi yang terkait dengan pemurnian dan pembakaran bahan bakar berikutnya. Dewan menerima pernyataan tersebut dan memberikan izin perencanaan untuk proyek tersebut pada tanggal 11 September 2019. 7

Sarah Finch, seorang penduduk setempat yang bertindak atas nama Weald Action Group, mengajukan gugatan untuk peninjauan kembali atas keputusan Dewan Daerah Surrey dalam memberikan izin perencanaan. 8 Ia mengklaim bahwa kegagalan untuk mempertimbangkan dampak emisi pembakaran merupakan kegagalan Dewan untuk mematuhi kewajiban dalam Arahan EIA. 9 Dewan Daerah Surrey, dalam pembelaannya atas keputusannya, berpendapat bahwa cakupan penilaian tidak mencakup kegiatan di luar batas aplikasi perencanaan dan bahwa dampak iklim dari proyek tersebut akan diatur oleh rezim pengendalian polusi, bukan penilaian lingkungan. 10 Membatalkan Pengadilan Tinggi dan Pengadilan Banding, mayoritas 3:2 Mahkamah Agung memutuskan bahwa pemberian izin perencanaan tersebut melanggar hukum. Lord Leggatt, yang menulis untuk mayoritas, menggolongkan pertanyaan inti sebagai ‘apakah emisi pembakaran merupakan dampak dari proyek tersebut’. 11 Jawabannya atas pertanyaan ini jelas: ‘tampaknya jelas bahwa memang demikian’. 12

Sangat menggoda untuk mengidentifikasi narasi sederhana tentang kasus seperti Finch , apakah itu untuk menjadikannya sebagai ‘kemenangan besar’ bagi iklim, 13 atau sebagai contoh perluasan jangkauan yudisial oleh Mahkamah Agung Inggris. 14 Namun, narasi seperti itu akan salah mengartikan kompleksitas hukum dari kasus tersebut dan pada gilirannya berisiko merusak pemahaman ilmiah tentang signifikansi doktrinalnya. Finch bukanlah kasus yang mudah diselesaikan secara hukum, yang paling jelas ditunjukkan dalam pendekatan mayoritas dan perbedaan pendapat yang sangat berbeda – tetapi sama-sama mendalam dan kaya. 15 Kompleksitas adjudikatif ini juga tercermin dalam ketidaksepakatan antara Pengadilan Tinggi, 16 Pengadilan Banding yang terbagi, 17 dan Mahkamah Agung tentang pertanyaan hukum inti mengenai ruang lingkup peninjauan. Sederhananya, masalah hukum dalam perselisihan ini tidak menghasilkan jawaban yang jelas.

Catatan kasus ini membahas rincian hukum dari keputusan tersebut dan menyatakan bahwa keputusan Finch tidak boleh dilihat secara hitam dan putih. Jika dilihat sekilas, ini adalah kasus penafsiran undang-undang yang tampaknya sederhana. Namun, Mahkamah Agung harus menggunakan pilihan di setiap langkah, apakah itu dalam menentukan cara menangani kompleksitas faktual perubahan iklim; cara mengkarakterisasi sifat dan tujuan rezim EIA; atau cara meninjau pelaksanaan diskresi Dewan Daerah Surrey. Kompleksitas hukum ini merupakan pengingat penting bahwa adjudikatif perubahan iklim memerlukan keterlibatan yang mendalam dan terperinci dengan doktrin hukum dan peran pengadilan dalam mengadili. 18

FINCH DAN REZIM PENILAIAN DAMPAK LINGKUNGAN
Pemahaman tentang implikasi perubahan iklim dari Finch dimulai dengan konteks hukum dan doktrinalnya. Di sebagian besar yurisdiksi, pengembang yang ingin melanjutkan proyek dengan ‘kemungkinan dampak signifikan’ terhadap lingkungan diharuskan untuk melakukan AMDAL. 19 AMDAL bukanlah ‘rintangan’ atau ‘perlombaan rintangan’; 20 AMDAL adalah proses hukum ‘sistematis dan formal’ yang mewajibkan para pengambil keputusan untuk mempertimbangkan dampak lingkungan dari proyek yang diusulkan. 21 AMDAL tidak mendikte hasil substantif tetapi menciptakan ‘prosedur hukum yang mengharuskan para pengambil keputusan administratif untuk mengklasifikasikan kegiatan berdasarkan kemungkinan dampaknya di masa mendatang’. 22 Rezim AMDAL sering menimbulkan konflik hukum, terutama dalam menentukan apakah suatu proyek harus tunduk pada rezim AMDAL, dan dalam menilai ruang lingkup dan luasnya penilaian. 23 Sifat prosedural dan administratifnya telah menugaskan pengadilan di seluruh dunia untuk menafsirkan ketentuannya sesuai dengan prinsip-prinsip hukum administratif domestik. 24

Oleh karena itu, Finch adalah salah satu dari sejumlah kasus yang menyangkut kewajiban para pengambil keputusan untuk menilai dampak lingkungan ‘langsung dan tidak langsung’ dari kegiatan yang melibatkan ekstraksi bahan bakar fosil. 25 Menentukan cakupan penilaian untuk proyek yang melibatkan ekstraksi bahan bakar fosil sangatlah rumit karena emisi yang terkait dengan ekstraksi bahan bakar fosil tidak terbatas pada lokasi tempat kegiatan tersebut berlangsung. Emisi cakupan tiga – juga dikenal sebagai emisi ‘hilir’ – adalah emisi yang muncul sebagai akibat tidak langsung dari kegiatan ekstraktif dan terjadi di luar lokasi geografisnya. 26 Contohnya termasuk pengangkutan produk, dan penggunaan produk lebih jauh di bawah rantai pasokan, termasuk pembakarannya. 27 Emisi cakupan tiga berbeda dari emisi cakupan satu (emisi langsung sebagai akibat dari suatu kegiatan) dan emisi cakupan dua (yang tidak langsung, tetapi masih terjadi di lokasi kegiatan yang menghasilkan emisi). 28

Proyek khusus yang menjadi masalah dalam Finch menyangkut Horse Hill, ladang minyak di Surrey yang diperkirakan mengandung lebih dari 10 juta barel minyak. 29 Pada tahun 2019, Horse Hill Developments mengajukan izin perencanaan untuk empat sumur minyak baru, dan 25 tahun produksi minyak penuh. 30 Rencana mereka memerlukan enam fase, dan fase khusus yang menjadi masalah dalam Finch adalah fase keempat: ekstraksi minyak dari sumur selama 20 tahun untuk tujuan eksplisit penggunaan komersial. 31 Sudah pasti bahwa minyak yang diekstraksi akan dimurnikan dan dijual untuk pembakaran. 32 Dalam satu hal, mengidentifikasi ‘dampak’ proyek ini terhadap iklim adalah mudah: transportasi dan pemrosesan serta pembakaran minyak mentah berikutnya adalah emisi ‘lingkup dua’ dan ‘lingkup tiga’. Namun, menggambar batas di sekitar ‘dampak’ proyek ini untuk tujuan EIA bukanlah pertanyaan yang mudah, dibuat lebih rumit oleh fakta bahwa EIA terintegrasi ke dalam proses pengambilan keputusan perencanaan lokal. 33 Pengambilan keputusan perencanaan dalam konteks domestik Inggris secara historis berfokus pada penggunaan lahan terkait, ketimbang implikasi proyek yang lebih luas. 34 Oleh karena itu, tidak jelas apakah emisi ‘hilir’ proyek Horse Hill termasuk dalam cakupan rezim EIA.

Di Inggris, EIA diatur oleh Peraturan Perencanaan Kota dan Daerah (Penilaian Dampak Lingkungan) 2017, yang menerapkan Arahan EIA UE. Berdasarkan Arahan EIA, pengembang yang mengajukan izin untuk proyek EIA harus melakukan penilaian lingkungan dan membuat pernyataan lingkungan. 35 Penilaian tersebut harus ‘mengidentifikasi, menjelaskan, dan menilai dengan cara yang tepat, berdasarkan masing-masing kasus, dampak langsung dan tidak langsung yang signifikan dari suatu proyek’ termasuk pada ‘iklim’. 36 Sebelum melakukan penilaian, pengembang dapat meminta pendapat ‘lingkup’ dari otoritas lokal yang relevan. 37 Pendapat lingkup membingkai masalah lingkungan yang perlu dinilai dan ‘sangat penting’ untuk apa yang diperiksa. 38 Meskipun pendapat lingkup tidak mengikat secara per se, Arahan EIA menetapkan bahwa jika suatu pendapat dikeluarkan, pernyataan lingkungan ‘harus didasarkan pada pendapat tersebut’. 39 Pernyataan tersebut juga harus mencakup, ‘setidaknya’, deskripsi ‘dampak signifikan yang mungkin terjadi’ dari proyek terhadap lingkungan. 40 Uraian tentang dampak penting yang mungkin terjadi harus mencakup: ‘dampak langsung dan tidak langsung, sekunder, kumulatif, lintas batas, jangka pendek, jangka menengah, dan jangka panjang, permanen dan sementara, serta dampak positif dan negatif dari proyek’. 41

Menyusun pernyataan lingkungan hidup bukanlah satu-satunya hal yang harus dilakukan dalam AMDAL. Setelah disusun, Arahan tersebut mengharuskan pernyataan lingkungan hidup tersebut dipublikasikan untuk tujuan konsultasi. 42 Masyarakat yang bersangkutan ‘harus diberi kesempatan awal dan efektif untuk berpartisipasi dalam prosedur pengambilan keputusan lingkungan hidup’ dan ‘berhak untuk menyampaikan komentar dan pendapat … sebelum keputusan tentang permintaan izin pembangunan diambil’. 43 Tahap akhir dari proses AMDAL adalah membuat keputusan tentang apakah suatu proyek harus dilanjutkan, dan jika ya, atas dasar apa. 44 Dalam membuat keputusan ini, pemerintah daerah harus mempertimbangkan pernyataan lingkungan hidup dan hasil konsultasi publik tentang proyek yang diusulkan. 45 Keputusan untuk memberikan izin harus memuat ‘kesimpulan yang beralasan’. 46

Menghargai latar belakang hukum ini sangat penting untuk memahami fakta dan isu dalam Finch . Ini menunjukkan bahwa EIA bukan hanya tentang pernyataan lingkungan; ini adalah proses yang berupaya untuk mengintegrasikan masalah lingkungan ke dalam pengambilan keputusan administratif, dan proses inilah yang menjadi subjek tinjauan yudisial dalam Finch . Sebelum melakukan penilaian lingkungan, Horse Hill Developers meminta pendapat ruang lingkup dari Dewan Daerah Surrey. Dalam pendapat ruang lingkupnya, Dewan menyatakan bahwa pernyataan lingkungan ‘harus mempertimbangkan, khususnya, potensi pemanasan global dari minyak dan gas yang akan diproduksi oleh lokasi sumur’. 47 Namun, penilaian pengembang tidak menilai dampak pada iklim dari pembakaran minyak. 48 Keputusan untuk membatasi ruang lingkup penilaian dibuat dengan alasan bahwa ‘karakter penting’ dari pengembangan yang diusulkan adalah ekstraksi hidrokarbon dan ‘tidak meluas ke penggunaan selanjutnya … di luar batas aplikasi perencanaan dan di luar kendali operator lokasi’. 49 Selain itu, pengembang menyatakan bahwa metodologi mereka memperhatikan ‘kebijakan dan pedoman perencanaan nasional yang menetapkan bahwa para pengambil keputusan harus “berfokus pada apakah pembangunan tersebut merupakan penggunaan lahan yang dapat diterima” dan bahwa para pengambil keputusan ‘dapat berasumsi bahwa rezim [non-perencanaan] akan beroperasi secara efektif untuk menghindari atau mengurangi ruang lingkup kerusakan lingkungan yang material’. 50

Dewan Daerah Surrey menerima penjelasan pengembang karena menyiapkan pernyataan lingkungan yang tidak mematuhi pendapat ruang lingkup, dan memberikan izin perencanaan pada 11 September 2019.51 Masalah utama, yang diajukan di hadapan ketiga pengadilan, adalah apakah sah bagi dewan untuk memberikan izin perencanaan untuk proyek tersebut tanpa penilaian emisi pembakaran.

PENGADILAN DI BAWAH
Pengadilan Tinggi
Peninjauan kembali yudisial awal atas keputusan Dewan Daerah Surrey diajukan atas tiga alasan, 52 meskipun fokus utama dalam putusan tersebut adalah apakah pernyataan lingkungan mematuhi kewajiban dalam Pasal 3(1) dari Arahan EIA. 53 Hakim Holgate menolak klaim tersebut, menemukan bahwa ‘pembakaran produk minyak olahan di masa mendatang yang dikatakan berasal dari lokasi pembangunan, sebagai masalah hukum, tidak dapat termasuk dalam cakupan EIA’. 54 Ia menekankan bahwa ‘uji hukum sebenarnya’ yang akan diterapkan dalam kasus ini adalah ‘apakah dampak pada lingkungan merupakan dampak pembangunan yang izin perencanaannya dimintakan’. 55 Meskipun ia mengakui ‘keniscayaan bahwa minyak mentah yang diangkut keluar lokasi pada akhirnya akan menyebabkan emisi gas rumah kaca (GRK) tambahan saat produk akhir dikonsumsi’, 56 ia tidak menganggap emisi ini termasuk dalam cakupan EIA. Ia menekankan bahwa ’emisi gas rumah kaca yang dihasilkan dari pembakaran di kendaraan tidak dapat dikaitkan dengan sumur minyak atau lokasi sumur tertentu’, 57 dan proses AMDAL serta persetujuan pembangunan memiliki ‘lingkup yang spesifik , dan sampai batas tertentu, terbatas’.58

Sementara Hakim Holgate menemukan bahwa masalah hukum dalam kasus tersebut merupakan pertanyaan hukum, ia juga menegaskan bahwa, jika ia keliru dan emisi tersebut memang termasuk dalam cakupan rezim, menentukan apakah emisi tersebut merupakan pertimbangan yang diperlukan bagi Dewan adalah masalah penilaian bagi otoritas perencanaan yang tunduk pada standar peninjauan Wednesbury . 59 Pendekatan ini sejalan dengan preseden domestik tentang peninjauan yudisial atas kecukupan penilaian, di mana pengadilan cenderung ‘menunda’ keputusan kepada pembuat keputusan mengingat kompetensi kelembagaan mereka yang terbatas untuk meninjau pengambilan keputusan tentang penilaian ilmiah, teknis, dan prediktif. 60 Dalam putusannya, ‘[putusan dewan daerah] tidak berada di luar jangkauan kesimpulan yang dapat diambil oleh para pembuat keputusan yang rasional secara sah.’ 61

Pengadilan Banding
Pengadilan Banding juga menegakkan keputusan Dewan Daerah Surrey untuk memberikan izin perencanaan, meskipun atas dasar yang berbeda dengan Hakim Holgate dan dengan perbedaan pendapat yang cukup besar antara pendapat mayoritas dan minoritas mengenai kecukupan proses pengambilan keputusan Dewan Daerah Surrey. Pengadilan dengan suara bulat membatalkan temuan Hakim Holgate bahwa emisi gas rumah kaca hilir sebagai akibat dari proyek tersebut ‘secara hukum tidak mampu’ untuk masuk dalam cakupan EIA. 62 Sesuai dengan preseden yang ditetapkan mengenai peninjauan kembali yudisial atas cakupan dan isi EIA, 63 Pengadilan memutuskan bahwa pertanyaan mengenai apakah dampak tertentu harus dimasukkan dalam pernyataan lingkungan dianggap sebagai masalah ‘fakta dan penilaian evaluatif’ bagi otoritas tersebut. 64 Oleh karena itu, hasil banding bergantung pada pertanyaan mengenai keabsahan keputusan yang akhirnya dicapai oleh dewan daerah, yang dapat ditinjau kembali atas dasar Wednesbury . 65 Mengenai pertanyaan inilah mayoritas dan minoritas berbeda pendapat.

Sir Keith Lindblom, Presiden Senior Pengadilan, menyampaikan pendapat mayoritas, dengan persetujuan Lord Justice Lewison (meskipun ia melakukannya ‘dengan ragu-ragu’). 66 Alasan Presiden Senior mencerminkan komitmen untuk menempatkan rezim EIA dalam konteks hukum perencanaan Inggris, daripada terlibat dalam analisis dari atas ke bawah tentang sifat dan tujuan EIA. 67 Dalam pandangannya, pertanyaan ‘penting’ bagi otoritas perencanaan yang relevan adalah apakah, pada kenyataannya, ada ‘hubungan sebab akibat yang cukup’ antara proyek dan dampaknya terhadap lingkungan. 68 Seperti Justice Holgate, Presiden Senior menekankan bahwa EIA berkaitan dengan dampak ‘dari pembangunan yang diusulkan’ – yaitu, pembangunan dan pengoperasian lokasi sumur dan bukan penyulingan dan pembakaran minyak berikutnya sebagai bahan bakar. 69 Bagi Presiden Senior, dewan daerah ‘jelas berhak untuk memutuskan seperti yang dilakukannya dalam kasus ini’ dan tidak melampaui batas penilaian evaluatif yang wajar’. 70 Lord Justice Lewison setuju dengan Presiden Senior, meskipun dengan tegas mencatat bahwa alasan yang diberikan oleh dewan ‘hampir memenuhi syarat’. 71

Hakim Agung Moylan tidak setuju, dan menemukan bahwa alasan yang diberikan oleh Dewan Daerah Surrey untuk memutuskan bahwa emisi tersebut bukan merupakan dampak dari pembangunan tersebut cacat hukum. 72 Menurutnya, fakta bahwa proyek tersebut secara eksplisit merupakan proyek yang berkaitan dengan ekstraksi minyak untuk tujuan komersial merupakan hal yang sangat penting. Artinya, ‘hasil akhir’ dari pembangunan tersebut tidak terbatas pada ‘lokasi sumur operasional, penggunaannya, dan pemulihannya pada akhirnya’, melainkan penggunaan komersial dari minyak yang diekstraksi. 73 Seperti yang dikatakan oleh Hakim Agung Moylan, ‘itulah proyeknya ‘ 74 dan kegagalan untuk menilai ‘cakupan tiga’ atau ’emisi hilir’ berarti bahwa EIA tidak sepenuhnya membahas dampak yang relevan dan diperlukan dari pembangunan yang diusulkan. Ditambah lagi dengan asumsi yang ‘tidak benar secara faktual’ bahwa ‘rezim non-perencanaan’ akan beroperasi secara efektif untuk menghindari atau mengurangi cakupan kerusakan lingkungan. 75 Secara keseluruhan, hal ini menghasilkan proses pengambilan keputusan yang cacat hukum dan tidak mematuhi persyaratan rezim EIA. 76

KEPUTUSAN MAHKAMAH AGUNG
Mahkamah Agung membatalkan keputusan Pengadilan Banding, dan dengan suara bulat menyatakan bahwa penentuan ‘dampak signifikan langsung dan tidak langsung’ dari sebuah proyek terhadap lingkungan adalah masalah hukum bagi Pengadilan. 77 Ini adalah aspek yang disambut baik dari keputusan yang memberikan tingkat kejelasan yang diperlukan bagi otoritas pembuat keputusan dalam menafsirkan kewajiban Pasal 3(1) pada pembuat keputusan untuk menilai ‘dampak proyek’ terhadap lingkungan. 78 Baik Lord Leggatt maupun Lord Sales menyatakan keprihatinan dengan pendekatan Pengadilan Banding, mengakui bahwa tidak akan ada cara untuk memastikan konsistensi antara otoritas perencanaan yang berbeda ketika dihadapkan dengan masalah yang sama, atau bahkan antara keputusan yang dibuat oleh otoritas yang sama pada kesempatan yang berbeda. Itu bukan hanya ‘resep untuk pengambilan keputusan yang tidak dapat diprediksi, tidak konsisten, dan sewenang-wenang’, 79 tetapi juga akan merusak integritas rezim EIA. Sebagaimana yang dikatakan oleh Lord Sales, Arahan EIA ‘dimaksudkan untuk menyelaraskan pendekatan yang akan diambil terhadap isu-isu umum, bukan untuk mengesahkan pendekatan yang sangat berbeda terhadap isu-isu mendasar umum yang identik seperti ini’. 80

Namun, mayoritas dan minoritas berbeda dalam penafsiran mereka tentang bagaimana Pasal 3(1) diterapkan pada fakta-fakta kasus tersebut. Lord Leggatt untuk mayoritas berpendapat bahwa tidak ada dasar yang dapat digunakan dewan untuk memutuskan bahwa tidak perlu menilai dampak emisi ini dan bahwa alasan keputusan mereka cacat hukum. 81 Sebaliknya, Lord Sales dalam perbedaan pendapatnya menemukan bahwa pertimbangan tentang dampak ‘hilir’ suatu proyek berada di luar cakupan kapasitas pengambilan keputusan otoritas lokal dan tidak diharuskan untuk dimasukkan dalam penilaian. 82 Sisa catatan ini menjelaskan alasan hukum mayoritas dan minoritas dan dengan demikian menjelaskan kompleksitas hukum yang mengalir melalui kedua pendapat tersebut. Seperti yang jelas dari pembahasan di bagian sebelumnya, menafsirkan dan menerapkan rezim penilaian dampak lingkungan pada masalah perubahan iklim, sesuai dengan prinsip-prinsip tinjauan yudisial domestik, tidak menghasilkan proses adjudicasi yang mudah. Standar peninjauan yang tepat atas keputusan Dewan Daerah Surrey terbukti sulit bagi ketiga Pengadilan, 83 seperti halnya kompleksitas fakta emisi lingkup tiga, dan peran pengadilan yang tepat dalam menafsirkan dan menerapkan ketentuan Arahan EIA. Dua masalah terakhir ini sekarang diperiksa secara bergantian.

Perubahan iklim dan emisi lingkup tiga
Pada kalimat pertama keputusan tersebut, Lord Leggatt dengan ringkas menyatakan bahwa ‘siapa pun yang tertarik dengan masa depan planet kita kini menyadari dampak pembakaran bahan bakar fosil terhadap iklimnya’. 84 Ia menekankan bahwa ‘seluruh tujuan ekstraksi bahan bakar fosil adalah untuk menyediakan hidrokarbon untuk pembakaran’ dan dapat dikatakan dengan ‘kepastian yang hampir pasti’ bahwa begitu minyak diekstraksi dari dalam tanah, minyak itu ‘cepat atau lambat akan dilepaskan ke atmosfer sebagai karbon dioksida’. 85 Hubungan antara ekstraksi dan pembakaran ini – dan khususnya keniscayaan pembakaran – merupakan kekuatan pendorong analisisnya, karena hal itu membuat ‘jelas’ bahwa emisi pembakaran merupakan ‘dampak’ dari proyek tersebut meskipun ada proses penyulingan dan pemrosesan antara. 86

Perubahan iklim menjadi pusat penalaran Lord Leggatt karena perselisihan ini menyangkut interpretasi undang-undang tentang ketentuan perubahan iklim dari rezim EIA, dan karena proyek tersebut menyangkut ekstraksi minyak mentah. Oleh karena itu, tugas pengadilan untuk Pengadilan bukanlah tentang bagaimana ‘menyelesaikan’ masalah perubahan iklim, melainkan bagaimana mendamaikan kompleksitas faktualnya dengan kewajiban yang ditetapkan dalam rezim EIA. Oleh karena itu, mayoritas dan minoritas menerima, daripada menghindar dari, dimensi perubahan iklim dari kasus ini. Namun, mereka sampai pada kesimpulan yang berbeda tentang apakah dan bagaimana rezim EIA mengakomodasi masalah dalam Finch . Perbedaan pendapat mereka berakar pada ketidaksepakatan tentang interpretasi yang tepat dari rezim EIA, daripada sikap kebijakan iklim tertentu. Menghargai nuansa ini adalah inti untuk memahami pekerjaan Mahkamah Agung dalam menavigasi aspek perubahan iklim dari kasus ini.

Keputusan mayoritas karenanya bukan tentang sikap ‘pro’ iklim dan lebih peduli dengan keterlibatan secara cermat dan hati-hati dengan hubungan antara ekstraksi minyak mentah, emisi lingkup tiga dan kewajiban hukum Dewan Daerah Surrey untuk ‘mengidentifikasi, menjelaskan dan menilai’ ‘dampak langsung dan tidak langsung’ dari sebuah proyek pada iklim. 87 Mengidentifikasi ‘dampak’ dari proyek apa pun di bawah rezim EIA merupakan tantangan; paling tidak, hal itu memerlukan variabel yang tidak pasti secara ilmiah dan pada dasarnya bersifat prediktif. 88 Oleh karena itu, berbeda dengan analisis sebab akibat yang lebih konvensional – yang sifatnya retrospektif – latihan penilaian di bawah EIA bersifat berwawasan ke depan dan bergantung pada status pengetahuan ilmiah.

Lord Leggatt secara eksplisit mengakui kesulitan ini dan memasukkannya ke dalam pendekatan berbasis kausalitasnya untuk menentukan pertanyaan apakah emisi pembakaran dapat dipahami sebagai ‘dampak proyek’. 89 Dengan melakukan hal itu, ia menyediakan jalan untuk menavigasi ketidakpastian yang melekat dalam hubungan antara ekstraksi bahan bakar fosil dan dampak perubahan iklim tanpa merusak integritas rezim EIA. 90 Ia menetapkan kausalitas faktual, dengan mengakui bahwa penentuan apakah dua peristiwa ‘terhubung secara kausal’ pada kenyataannya memerlukan pengetahuan ilmiah, yang berkembang seiring dengan ‘penelitian baru yang dilakukan dan penemuan baru’. 91 Ia mencatat bahwa hingga ‘baru-baru ini’ masih ‘tidak pasti dan kontroversial’ mengenai apakah suhu global telah meningkat sebagai akibat dari aktivitas manusia – tetapi sekarang ada ‘bukti ilmiah yang sangat kuat tentang fenomena ini’. 92 Mengambil temuan fakta ini, ia beralih ke pertanyaan apakah ini merupakan kausalitas dalam hukum, dengan menemukan bahwa ‘ini bukan sekadar kasus di mana uji ‘tetapi untuk’ terpenuhi’. 93 Berdasarkan fakta yang disepakati, ‘pengekstrakan minyak bukan hanya merupakan kondisi yang diperlukan untuk membakarnya sebagai bahan bakar; namun juga cukup untuk menghasilkan hasil tersebut karena disepakati bahwa mengekstraksi minyak dari dalam tanah menjamin bahwa minyak tersebut akan dimurnikan dan dibakar sebagai bahan bakar’. 94 Bagi Lord Leggatt, hal ini merupakan ‘bentuk hubungan kausal yang paling kuat’, lebih kuat daripada yang dibutuhkan sebagai uji kausalitas untuk ‘sebagian besar tujuan hukum’. 95

Lord Leggatt tidak hanya menemukan bahwa emisi pembakaran merupakan ‘dampak’ dari proyek, tetapi juga memberikan pemeriksaan menyeluruh terhadap perbedaan antara dampak ‘langsung’ dan ‘tidak langsung’ sebagaimana ditetapkan dalam Arahan dan penerapannya pada kategori emisi lingkup satu, dua, dan tiga. Meskipun tidak ditetapkan secara eksplisit dalam rezim EIA, Lord Leggatt mengakui bahwa terminologi lingkup satu, dua, dan tiga ‘banyak digunakan dalam pelaporan emisi GRK’. 96 Ia menjelaskan bahwa dengan menggunakan terminologi ini, dapat dilihat bahwa ‘hanya emisi lingkup satu yang dinilai’ dan bahwa ‘hanya emisi GRK langsung dari sumber dalam kendali pengembang/operator lokasi yang dimasukkan dalam EIA.’ 97 Ini berarti bahwa ‘tidak ada emisi GRK tidak langsung yang dihasilkan dari proyek tetapi terjadi dari sumber di luar kendali pengembang/operator lokasi yang dinilai’. 98 Ini pada gilirannya berarti bahwa lingkup penilaian tersebut jelas tidak mematuhi persyaratan hukum untuk menilai dampak langsung dan tidak langsung dari pengembangan yang diusulkan’. 99

Penalaran Lord Leggatt merupakan kontribusi penting bagi yurisprudensi hukum lingkungan, tetapi tidak boleh disalahartikan atau dianggap remeh. Pendekatannya didasarkan pada kekhususan fakta dari proyek khusus ini dan kewajiban Pasal 3(1). Ia berhati-hati untuk membatasi analisisnya pada isu khusus ekstraksi minyak mentah, dengan menjelaskan bahwa minyak adalah ‘komoditas yang sangat berbeda dari … besi atau baja, yang memiliki banyak kemungkinan penggunaan dan dapat dimasukkan ke dalam berbagai jenis produk akhir’. 100 Oleh karena itu, keniscayaan pembakaran minyak merupakan hal mendasar bagi temuannya tentang hukum dan fakta dalam menentukan ‘dampak’ proyek, yang penting mengingat sifat penilaian lingkungan yang pada dasarnya bersifat kehati-hatian dan antisipatif. Oleh karena itu, masih harus dilihat bagaimana penalaran ini akan berlaku pada pola fakta yang tidak melibatkan kepastian tersebut.

Perbedaan pendapat Lord Sales juga mengingatkan kita bahwa pendekatan Lord Leggatt bukanlah sesuatu yang pasti dan menegaskan pentingnya memperhatikan tugas pengadilan yang dihadapi Pengadilan, yaitu tugas penafsiran undang-undang. Sebagaimana dicatat oleh Lord Sales, ‘Arahan EIA tidak merujuk pada Protokol GRK dan tidak menggunakan konsep kerangka lingkup satu, lingkup dua, dan lingkup tiga yang ditetapkan di dalamnya’. 101 Selain itu, ia menyoroti bahwa tidak ada otoritas dari Pengadilan Keadilan yang menjelaskan lingkup dan penerapan Arahan EIA dalam hal konsep yang digunakan dalam Protokol GRK. 102 Menurut pandangannya, bahasa Arahan EIA diadopsi oleh legislator UE ‘jauh sebelum Protokol GRK disusun dan tidak merujuk pada konsep yang ditetapkan dalam protokol tersebut’. 103 Bagi Lord Sales, jika tujuannya adalah agar ‘keseluruhan kelas emisi lingkup tiga yang sangat luas’ dimasukkan dalam lingkup penilaian, Arahan ‘akan memperjelas hal itu’. 104

Penilaian dampak lingkungan dan kompetensi
Seperti halnya banyak perselisihan tentang penilaian dampak lingkungan, Finch secara langsung mengajukan pertanyaan tentang kompetensi kelembagaan dan konstitusional pengadilan peninjau dan otoritas pembuat keputusan yang relevan. 105 Seperti dijelaskan di atas, rezim EIA adalah kerangka prosedural yang dirancang untuk mengintegrasikan pertimbangan lingkungan ke dalam pengambilan keputusan perencanaan. Ia berupaya untuk ‘membuka proses pengambilan keputusan terhadap dinamika dan kompleksitas masalah lingkungan dan … mendorong para pembuat keputusan untuk memikirkannya dengan serius.’ 106 Oleh karena itu, Mahkamah Agung harus membuat pilihan tentang cara meninjau kapasitas pengambilan keputusan Dewan Daerah Surrey. Pilihan ini didasarkan pada interpretasi masing-masing pendapat tentang sifat dan tujuan rezim EIA.

Kekhawatiran akan keterbatasan kompetensi kelembagaan dan konstitusional Dewan Daerah Surrey memainkan peran utama dalam perbedaan pendapat Lord Sales. Dengan menekankan bahwa EIA terintegrasi ke dalam pengambilan keputusan perencanaan lokal, ia merumuskan tujuan informasi yang dihasilkan oleh EIA sebagai ‘memberikan informasi untuk membuat keputusan apakah akan memberikan izin pembangunan untuk sebuah proyek … dengan cara yang memungkinkan otoritas pembuat keputusan … untuk terlibat dalam pengambilan keputusan praktis dalam lingkup kompetensinya sendiri’. 107 Ia menekankan bahwa EIA ‘dimaksudkan untuk memberikan informasi guna memungkinkan otoritas perencanaan untuk melaksanakan penilaiannya tentang hal-hal tersebut, bukan untuk membuat semacam bank data umum tentang kemungkinan dampak hilir atau dampak lingkup tiga’. 108

Dengan demikian, ia memperkuat argumen bahwa otoritas perencanaan lokal tidak memiliki kapasitas, sumber daya, atau keahlian untuk menilai dampak hilir dari suatu proyek seperti ekstraksi minyak mentah. Ia menekankan bahwa emisi lingkup tiga ditangani oleh ‘pemerintah pusat di tingkat kebijakan nasional’, 109 dan bahwa pertanyaan tentang metodologi untuk penghitungan emisi, transportasi, penjualan, dan pembakaran minyak mentah semuanya adalah ‘masalah gambaran besar yang tidak dapat ditangani oleh otoritas perencanaan lokal seperti Dewan dengan cara yang masuk akal’. 110 Selain itu, ‘secara konstitusional tidak tepat bagi otoritas perencanaan lokal untuk mengambil alih kewenangan pengambilan keputusan praktis berdasarkan pandangannya sendiri mengenai lingkup tiga atau emisi hilir’. 111 Ini akan menjadi ‘gangguan yang tidak dapat dibenarkan terhadap hierarki pengambilan keputusan yang tepat yang direnungkan oleh Arahan EIA’, 112 karena ‘badan lokal tersebut tidak bertanggung jawab atas kebijakan iklim nasional’ dan ‘tidak memiliki legitimasi atau kewenangan untuk menebak-nebak penilaian badan nasional terkait hal itu’. 113

Sebaliknya, Lord Leggatt menempatkan pentingnya partisipasi publik dalam penilaian dampak lingkungan di garis depan dan tengah, dengan menekankan bahwa hal itu ‘diperlukan untuk meningkatkan legitimasi demokratis atas keputusan yang memengaruhi lingkungan’. 114 Ia mencatat bahwa meskipun menjamin hak partisipasi publik tidak menjamin perlindungan lingkungan yang lebih besar, ‘asumsinya adalah bahwa hal itu kemungkinan akan menghasilkan hasil itu’. 115 Mengutip Lord Hoffmann dalam Berkeley v Secretary of State for the Environment , 116 ia menegaskan bahwa ‘hak warga negara yang dapat ditegakkan secara langsung yang diberikan oleh [EIA] Directive bukan sekadar hak atas keputusan yang sepenuhnya berdasarkan informasi tentang isu substantif’. 117 Sebaliknya, pentingnya kesempatan yang diberikan kepada publik untuk mengekspresikan pendapatnya tentang isu lingkungan. Dengan kata lain, Lord Leggatt menunjukkan perhatian yang jelas atas validitas keputusan bahwa telah ada ‘penilaian sistematis dan komprehensif atas kemungkinan dampak signifikan proyek terhadap lingkungan’. 118 Ini bukan hal sampingan, tetapi bagian integral dari proses penilaian itu sendiri. Hal ini menjadi sangat penting mengingat proyek di Finch adalah untuk memproduksi minyak – sebuah proyek yang ‘dapat diperkirakan … bahwa … anggota masyarakat yang terlibat akan menyampaikan komentar dan pendapat mengenai dampak proyek terhadap perubahan iklim dan potensi kontribusinya terhadap pemanasan global’. 119

Pendekatan Lord Leggatt membawanya pada kesimpulan bahwa alasan Dewan Daerah Surrey untuk tidak mencantumkan emisi lingkup tiga cacat hukum. Ia mengingatkan Pengadilan bahwa ‘tujuan EIA adalah untuk menetapkan prinsip-prinsip umum untuk menilai dampak lingkungan’ dan bahwa meskipun kebijakan nasional Inggris relevan dengan ‘keputusan substantif apakah akan memberikan izin pembangunan’, 120 kebijakan tersebut tidak relevan dengan lingkup EIA. Selain itu, cacat ‘fundamental’ dengan mengandalkan peran kebijakan nasional adalah bahwa hal itu menunjukkan bahwa ‘jika informasi tentang dampak lingkungan tidak akan membuat perbedaan pada keputusan apakah akan memberikan izin pembangunan, maka secara hukum tidak diperlukan untuk memperoleh dan menilai informasi tersebut dalam proses EIA’. 121 Ia menemukan bahwa argumen ini ‘salah memahami sifat prosedural EIA’ dan fakta bahwa informasi tidak akan memengaruhi izin untuk proyek ‘tidak membuatnya tidak ada gunanya untuk memperoleh dan menilai informasi’. 122 Seluruh tujuan dari rezim EIA – dan dengan demikian inti dari kewajiban otoritas perencanaan – akan terganggu jika informasi dihilangkan dengan alasan tidak relevan dengan keputusan akhir.

Mudah untuk menganggap penalaran Lord Leggatt sebagai ‘pro-lingkungan’ atau mengabaikan perbedaan pendapat Lord Sales sebagai keengganan untuk terlibat dengan perubahan iklim dan EIA, tetapi ini akan salah arah dan mengabaikan kompleksitas hukum dalam mengintegrasikan rezim seperti EIA ke dalam hukum domestik Inggris. 123 EIA pada dasarnya melintasi kerangka kerja pengambilan keputusan konvensional. 124 Lord Sales mengatasi kompleksitas ini dengan terlibat dengan bentuk konstitusional – bukan substansi – dari rezim EIA dalam konteks ekstraksi bahan bakar fosil. Dalam melakukannya, ia menyoroti bagaimana EIA menantang kerangka pengambilan keputusan yang ada, termasuk yang secara konstitusional mengakar dalam hukum domestik Inggris. Sebaliknya, Lord Leggatt berfokus pada sifat dan ruang lingkup kewajiban prosedural yang tertanam dalam rezim EIA. Perbedaan pendapat ini berfungsi sebagai pengingat penting bahwa detail hukum dari kasus ini memberikan nuansa abu-abu yang diperlukan dalam memahami signifikansi doktrinalnya.

KESIMPULAN
Finch menandai ‘momen’ penting dalam hukum dan kebijakan iklim, dan implikasi politik dan hukumnya sudah mulai terlihat. 125 Aktivis iklim memuji keputusan tersebut sebagai ‘kemenangan yang menakjubkan’ dan ‘dorongan besar bagi semua orang yang terlibat dalam penolakan terhadap proyek bahan bakar fosil’. 126 Dua bulan setelah keputusan tersebut dijatuhkan, pemerintah Inggris mengumumkan rencana untuk berkonsultasi tentang pedoman baru bagi perusahaan minyak dan gas untuk memberikan ‘stabilitas’ mengingat putusan Mahkamah Agung. 127 Dalam pengumumannya, pemerintah menegaskan bahwa mereka tidak akan menantang tinjauan yudisial terkait dengan proyek ekstraksi bahan bakar fosil lainnya yang menimbulkan pertanyaan yang sama mengenai penilaian dampak lingkungan. 128 Dampak berantai dari keputusan tersebut tidak diragukan lagi akan terus berlanjut. Seperti yang dikatakan Maria Lee dalam sebuah blog yang bijaksana, ‘mereka yang terlibat seharusnya, dan memang seharusnya, dipuji atas kegigihan dan keberhasilan mereka’. 129

Namun, catatan kasus ini telah menunjukkan bahwa keputusan ini menjamin pengawasan yang melampaui dampak atau hasil langsungnya. Perubahan iklim secara hukum mengganggu, 130 dan Finch adalah paradigma dari gangguan ini dalam tindakan. Ini baru kedua kalinya Mahkamah Agung Inggris mengadili perselisihan tentang perubahan iklim dan itu tidak akan menjadi yang terakhir. Catatan kasus ini telah menunjukkan bahwa ini bukanlah kasus yang mudah diselesaikan secara hukum. Ini secara langsung melibatkan aspek fundamental dari doktrin hukum administrasi dan kompetensi kelembagaan dan konstitusional Pengadilan. Dengan kata lain, hal itu menimbulkan ‘pertanyaan eksistensial tentang sifat hukum dan adjudikasi dalam menangani perubahan iklim’. 131 Memahami dan terlibat dengan pertanyaan eksistensial ini sangat penting bagi pengacara dan akademisi untuk membangun argumen yang kuat tentang bagaimana pengadilan menanggapi perubahan iklim.